Dra. Márcia Aparecida Coelho

Pregão: Uma nova modalidade de Licitação

RESUMO: Este trabalho se propõe a analisar a nova modalidade de licitação denominada pregão, incorporada ao nosso ordenamento jurídico pela Lei n. 10.520, de 17 de julho de 2002. Descreve os procedimentos para a realização das fases interna e externa da licitação.

Introdução

A modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns, foi instituída, inicialmente, no âmbito da União, através da Medida Provisória n. 2.026, de 04 de maio de 2000, e regulamentada pelo Decreto n. 3.555, de 08 de agosto de 2000. O regulamento estabelece as normas e os procedimentos relativos à nova modalidade, define as atribuições do pregoeiro e as regras das fases preparatória e externa da licitação.

A Medida Provisória n. 2.026 foi reeditada várias vezes até a sua transformação no Projeto de Lei de Conversão n. 19/2002, que foi aprovado pelo Congresso Nacional no dia 02 de julho de 2002.

O Presidente Fernando Henrique Cardoso sancionou, no dia 17 de julho de 2002, a Lei n. 10.520, que instituiu o pregão no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

Acatando proposta do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, o Presidente decidiu vetar o caput do art. 2º, porque a redação adotada implicaria na proibição da contratação de serviços de vigilância por meio do pregão, com impacto indesejável sobre os custos e a agilidade de procedimentos que estão atualmente em plena disseminação. Este artigo foi vetado tendo em vista que os serviços de vigilância são itens de expressiva importância nas despesas de custeio da Administração federal e que não existe impedimento de ordem técnica à aplicação do pregão na contratação de serviços de vigilância, uma vez que já existe experiência de normatização e fixação de padrões de especificação do serviço e de acompanhamento de desempenho. A Instrução Normativa n. 18/97, do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), tem regulamentação específica a respeito, que orienta as licitações de serviços de vigilância. O Decreto n. 3.555/2000, que regulamentou o pregão, incluiu no rol dos bens e serviços comuns, os serviços de vigilância ostensiva.*

Desde sua implementação na Administração federal, já foram realizados diversos pregões envolvendo compras e contratações, e com isso houve uma redução média de preços da ordem de 25% (diferença entre preço inicial e preço final). O tempo gasto para uma licitação por pregão tem sido de aproximadamente 20 dias, enquanto procedimentos como concorrência exigiam cerca de quatro meses, segundo dados do Ministério do Planejamento.

A Lei n. 10.520/2002 também permite a contratação pelo sistema de registro de preços, ou seja, por meio de uma única licitação pode-se atender a diversas requisições, de diferentes órgãos, agilizando procedimentos e evitando diversas licitações para um mesmo tipo de produto ou serviço.

Antes da aprovação da Lei do Pregão, o registro de preços só era permitido na modalidade concorrência. Desta forma, o pregão passa a ser adotado na contratação por registro de preços, de bens e serviços comuns da área de saúde, no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS). Esta medida permitirá a agilização de procedimentos e a obtenção de preços menores nessas compras, de forma conjunta, atendendo à União, aos Estados e aos Municípios.

O aperfeiçoamento da legislação sobre licitações é uma ação prevista no Programa Redução de Custos da Administração federal, incluído no Plano Plurianual 2000-2003, o Avança Brasil, e a revisão da legislação e das normas é diretriz para viabilizar as mudanças e cumprir as metas de redução de custos.

O Programa vem implementando um conjunto articulado de medidas voltadas para a modernização dos processos de compra e contratação, com a introdução de controles gerenciais de custo e a aplicação de tecnologias da informática nas licitações, o que permite ao Governo federal introduzir diversas inovações que simplificam o processo de compras e ampliam a competição, permitindo a confrontação direta entre os fornecedores interessados, mediante lances verbais sucessivos, até a proclamação de um vencedor.

A idéia de estabelecer uma competição mais acirrada pelo menor preço em licitações favorece a Administração Pública, os fornecedores e a sociedade, que pode exercer maior controle sobre as contratações.

A escolha desta nova modalidade não se relaciona com o valor da contratação, pois, o pregão é cabível para contratações que versam sobre bem ou serviço comum, ou seja, o critério de cabimento do pregão é qualitativo e não quantitativo. Admite-se que podem existir objetos complexos de pequeno valor e contratos de grande valor que envolvam objetos comuns, portanto, esta modalidade é adequada para contratação de objeto comum, padronizado, simples, disponível no mercado. Diante disto, não poderá ser questionado o valor da contratação. Neste sentido é irrelevante o critério de valor para fixação do cabimento do pregão.

Em contrapartida não é possível substituir as modalidades convite, tomada de preços e concorrência pelo pregão em toda e qualquer hipótese. A opção pelo pregão somente poderá ser feita quando o objeto do contrato for "bem ou serviço comum", que pode ser definido como aquele que pode ser adquirido de modo satisfatório, com padrões mínimos de aceitabilidade, não necessitando investigações ou cláusulas mais profundas, através de um procedimento de seleção destituído de sofisticação ou minúcia. Essa terminologia não constava da Lei n. 8.666/93, mas retratava uma tendência sempre observada nas propostas de reforma da legislação (JUSTEN FILHO, 2002).

Procedimentos para a Realização do Pregão

Fase Interna

A fase preparatória do pregão será iniciada pela autoridade competente que deverá definir os seguintes critérios:

A definição do objeto do certame deverá ser suficiente e clara, vedadas especificações excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, e que limitem a competição.

Nos autos do procedimento deverão constar a justificativa das definições referidas no inciso I do art. 3º da Lei n. 10.520/2002, bem como os indispensáveis elementos técnicos sobre os quais estiverem apoiados, além do orçamento, elaborado pelo órgão ou entidade promotora da licitação, dos bens ou serviços a serem licitados.

Os atos essenciais do pregão, inclusive os decorrentes de meios eletrônicos, serão documentados no processo respectivo, com vistas à aferição de sua regularidade pelos agentes de controle da Administração Pública.

A autoridade competente designará, dentre os servidores do órgão ou entidade promotora da licitação, através de ato administrativo específico, o pregoeiro e respectiva equipe de apoio integrada em sua maioria por servidores ocupantes de cargo efetivo ou emprego da administração.

A competência do pregoeiro é mais ampla do que a de uma comissão de licitação, justamente porque o procedimento do pregão é distinto e mais complexo. Há diferenças no tocante especialmente à fase de lances, o que exige uma atuação incentivadora do pregoeiro, mas não podemos dizer que é uma espécie de "comissão unipessoal" (JUSTEN FILHO, 2002).

A Lei n. 8.666/93 delimita a competência da Comissão de Licitação, e em comparação pode-se afirmar que também são atribuídas ao pregoeiro para condução do certame as seguintes tarefas ali elencadas, dentre outras:

A Administração poderá estruturar organizações destinadas a apoiar a atividade do pregoeiro, além de um suporte técnico-jurídico, possibilitando a rápida solução dos incidentes e o exaurimento imediato de todas as etapas.

Todos eventos imprevisíveis deverão ser solucionados de imediato pelo pregoeiro que é investido de poder de polícia para condução dos trabalhos, o que significa que ele dispõe de competência para regular a conduta de todas as pessoas presentes. Pode-se exemplificar dizendo que o mesmo possui poderes para impor silêncio, advertir, determinar que os participantes cessem práticas aptas a impedir o bom andamento dos trabalhos, impor a retirada compulsória, alertar acerca do risco de sanções mais severas, etc.

Ainda em tempo, e dentro da fase interna, não se pode deixar de mencionar a elaboração do Edital, que, na forma do inciso I do art. 3º da Lei n. 10.520/2002, conterá as regras fundamentais do certame e a minuta do contrato, quando for o caso. Em resumo, o conteúdo do instrumento convocatório deverá ser adequado à natureza do procedimento e à padronização do objeto, que deve ser preciso e claro. Mas, essa exigência apresenta importância ainda maior no caso do pregão, sendo completamente desaconselhável a tradicional prática de aproveitamento de editais anteriores, devendo ser elaborado com muita cautela e sabedoria, suprimindo-se exigências desnecessárias e requisitos de habilitação incompatíveis com a simplicidade do objeto licitado.

Fase Externa

A fase externa do pregão inicia-se com a convocação dos interessados por meio de publicação de aviso em diário oficial do respectivo ente federado ou, não existindo, em jornal de circulação local. Facultativamente, o aviso será publicado por meios eletrônicos e, conforme o vulto da licitação, em jornal de grande circulação, nos termos do art. 11 do Decreto n. 3.555/2000. O aviso conterá a definição do objeto licitado, a indicação do local, dias e horários em que poderá ser lida ou obtida a íntegra do edital.

As cópias do edital e do respectivo aviso serão colocadas à disposição de qualquer pessoa para consulta e divulgadas na forma da legislação vigente.

O prazo fixado para a apresentação das propostas, contado a partir da publicação do aviso, não será inferior a 8 (oito) dias úteis. Aplica-se subsidiariamente o regime da Lei de Licitações, computando-se o prazo a partir da primeira publicação. No dia, hora e local designados, será realizada sessão pública para recebimento das propostas. Isso significa a impossibilidade de sua remessa pelo correio ou sua apresentação no protocolo da repartição, devendo o interessado, ou seu representante, identificar-se e, se for o caso, comprovar a existência dos necessários poderes para formulação de propostas e para a prática de todos os demais atos inerentes ao certame, bem como apresentar declaração dando ciência de que cumpriram plenamente os requisitos de habilitação.

Os envelopes entregues na sessão pública deverão conter a indicação do objeto e do preço oferecidos, procedendo-se à sua imediata abertura e à verificação da conformidade das propostas com os requisitos estabelecidos no instrumento convocatório.

A disciplina do pregão é entranhada pelos princípios da oralidade e da concentração. Diante disso, os atos relevantes devem ser praticados em sessões públicas, em que as partes manifestam suas razões de forma verbal, significando que o interessado deve estar presente aos atos do pregão para dinamizar o curso do procedimento. Cabendo ainda ao pregoeiro elaborar a ata, em que narrará todos os eventos ocorridos, consoante as regras usuais consagradas no âmbito de licitações.

Após o recebimento dos envelopes e a comprovação dos requisitos objetivos de participação, processa-se à abertura das propostas. O pregoeiro deverá verificar a regularidade formal e material delas. Lembre-se que toda essa atividade deverá realizar-se de imediato, tão logo abertos os envelopes de propostas. As formalidades são as mesmas da Lei n. 8.666/93. O julgamento das propostas obedece aos preceitos gerais acerca da matéria, cabendo desclassificar as propostas inadmissíveis e irregulares, selecionando apenas as que preencham os requisitos previamente estipulados.

No curso da sessão, o autor da oferta de valor mais baixo e os autores das ofertas com preços até 10% (dez por cento) superiores àquela poderão fazer novos lances verbais e sucessivos, até a proclamação do vencedor. Se não houver pelo menos 3 (três) ofertas, poderão os autores das melhores propostas, até o máximo de 3 (três), oferecer novos lances verbais e sucessivos, quaisquer que sejam os preços oferecidos.

Para julgamento e classificação das propostas, será adotado o critério de menor preço, observados os prazos máximos para o fornecimento, as especificações técnicas e os parâmetros mínimos de desempenho e qualidade definidos no edital. Quanto ao objeto e valor, caberá ao pregoeiro decidir motivadamente a respeito da aceitabilidade da proposta classificada em primeiro lugar.

Outra característica relevante do procedimento do pregão consiste na inversão das fases de julgamento e habilitação, pois, somente são examinados os documentos do licitante cuja oferta configurar-se como vencedora, apesar de todos serem obrigados a apresentar a documentação relativa à habilitação.

Encerrada a etapa competitiva e ordenadas as ofertas, o pregoeiro procederá à abertura do invólucro contendo os documentos de habilitação do licitante que apresentou a melhor proposta, para verificação do atendimento das condições fixadas no edital. A habilitação far-se-á com a verificação de que o licitante está em situação regular e com a comprovação de que atende às exigências do edital quanto à habilitação jurídica e qualificações técnica e econômico-financeira. Será verificada a situação do licitante perante a Fazenda Nacional, a Seguridade Social e o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) e as Fazendas Estaduais e Municipais, quando for o caso.

Os licitantes poderão deixar de apresentar os documentos de habilitação que já constem do Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores (SICAF) e sistemas semelhantes mantidos por Estados, Distrito Federal ou Municípios, assegurado aos demais licitantes o direito de acesso aos dados neles constantes.

O licitante será declarado vencedor depois de verificado o atendimento das exigências fixadas no edital. Se a oferta não for aceitável ou se o licitante desatender às exigências habilitatórias, o pregoeiro examinará as ofertas subseqüentes e a qualificação dos licitantes, na ordem de classificação, e assim sucessivamente, até a apuração de uma que atenda ao edital, sendo o respectivo licitante declarado vencedor. O pregoeiro poderá, ainda, negociar diretamente com o proponente para que seja obtido preço melhor.

Após a declaração do vencedor, deverá ser lavrada a ata de julgamento da habilitação e será formalizada a classificação definitiva, sendo que outras formalidades subseqüentes dependerão da interposição de recursos. Caberá a qualquer licitante manifestar imediata e motivadamente a intenção de recorrer, quando lhe será concedido o prazo de 3 (três) dias para apresentação das razões do recurso. Os demais licitantes ficam, desde logo, intimados para apresentar contra-razões, em igual número de dias, que começarão a correr do término do prazo do recorrente, aos quais é assegurada vista imediata dos autos. O acolhimento de recurso importará a invalidação apenas dos atos insuscetíveis de aproveitamento. A falta de manifestação imediata e motivada do licitante importará a decadência do direito de recurso e a adjudicação do objeto da licitação pelo pregoeiro ao vencedor.

Salienta-se ainda que os interessados deverão anotar todas as irregularidades que reputar ocorrentes e aguardar o momento terminal, quando terão oportunidade para exercitar o recurso, equivalendo tão somente à concentração do cabimento do recurso numa etapa terminal do procedimento.

Após a decisão final dos recursos, a autoridade competente fará a adjudicação do objeto licitado ao vencedor. Ora! Não deveria ser o pregoeiro? A resposta é negativa. Visando não haver desperdício de tempo, a autoridade encarregada de emitir a última palavra acerca das controvérsias será a competente para produzir a adjudicação. Na ausência de recurso, a adjudicação incumbirá ao próprio pregoeiro.

Vencida a etapa da adjudicação, a autoridade competente deverá homologar o procedimento, exercitando o juízo de legalidade e conveniência acerca da licitação. Em seguida, o adjudicatário será convocado para assinar o contrato no prazo definido em edital. Se o licitante vencedor, convocado dentro do prazo de validade da sua proposta, não celebrar o contrato, aplicar-se-á o disposto no inciso XVI do art. 4º e no art. 7º da Lei n. 10.520/2002, que estabelece que o segundo classificado será convocado para celebrar o contrato com sua própria oferta.

Conclusão

Em suma, continuam a existir as modalidades licitatórias previstas na Lei n. 8.666/93, que não foram revogadas, tampouco os pressupostos de sua aplicação.

Deste modo, o pregão é apenas mais uma modalidade de licitação e poderá ser utilizado nas hipóteses em que seria cabível concorrência, tomada de preços ou convite. A opção pelo pregão é facultativa, o que evidencia que não há um campo específico, próprio e inconfundível. Não se trata de uma modalidade cuja existência exclua a possibilidade de adotar aquelas elencadas na Lei n. 8.666/93, mas se destina a substituir a escolha de tais modalidades, nos casos em que assim seja reputado adequado e conveniente pela Administração.

Este novo procedimento de seleção, aberto à participação de qualquer interessado, em que não se impõem requisitos mais aprofundados acerca da habilitação do fornecedor, nem exigências acerca de um objeto sofisticado, poderá revelar-se uma solução satisfatória e adequada, desde que utilizado com parcimônia, cautela e eficiência.

* Mensagem n. 638, de 17 de julho de 2002, do Presidente Fernando Henrique Cardoso ao Presidente do Senado Federal.