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Processo Legislativo - Criação de Cargo na Câmara Municipal

PROCESSO LEGISLATIVO - Criação de cargo na Câmara Municipal. Dúvida oriunda de resposta endereçada à Prefeitura Municipal ...

CONSULTA

Questiona-nos o Vereador ..., da Câmara Municipal de ..., acerca de resposta que exaramos em consulta da Prefeitura Municipal de ... quanto à criação de cargos do Legislativo daquele Município por lei.

PARECER

"Ab initio", por ser oriunda de dúvida de resposta por nós exarada, transcrevemo-la na íntegra:

"Considerando a relativa simplicidade da questão, responderemos objetivamente ao questionado.

Não obstante o disposto no art. 48, c/c 51, IV, e 52, XIII, da Constituição Federal, a Lei Orgânica Municipal e o Regimento Interno acostados à consulta são claros ao dispor que depende de lei a criação de cargos no Município, inclusive na Câmara Municipal.

Assim, no âmbito do Município, assiste razão à consulente, consoante exposto em seu ofício especial/94 - PMSG.

É a resposta".

Como bem se observa nos destaques, a resposta foi da da especificamente para Salto Grande, ante o ordenamento jurídi co vigente naquele Município, para uma pergunta específica.

0 entendimento do nobre Vereador consulente se coaduna com o posicionamento desta Casa, bem consubstanciada no Parecer CEPAM n° 14.846, de 24/4/91.

A iniciativa legislativa

Com o advento do novo Texto Constitucional, que asse gura o princípio da independência e da harmonia entre os órgãos do Poder e busca estabelecer equilíbrio en tre o Legislativo e o Executivo, houve inovação no que diz respeito à distribuição constitucional das compe tências para deflagrar o processo legislativo.

Com efeito, somente a Constituição Federal pode atri buir esta faculdade, de maneira genérica ou com ex clusividade, a determinado órgão de poder.

Constituindo o poder de iniciativa uma faculdade atribuída a alguém ou a algum órgão para apresentar projetos de lei ao Poder Legislativo, em nosso sistema constitucional a legitimidade para a apresentação de proposições legislativas é deferida a qualquer membro ou comissão do Poder Legislativo, ao Chefe do Poder Executivo e aos Tribunais. E, aqui, estamos diante da iniciativa comum ou concorrente expressa no 'caput' do artigo 61 da Constituição Federal.

As substanciais alterações que o novo Texto Constitucional traz em seu bojo - no que concerne ao titular da iniciativa - dizem respeito às exceções previstas à regra da iniciativa comum ou concorrente. Com efeito, arrola em seus arts. 51 (Câmara dos Deputados), 52 (Se nado Federal) e 61, § 1 °- (Presidente da República), quais as matérias cuja iniciativa é reservada a um ti tular determinado e individualizado como único auto rizado a propor direito novo na materia que lhe foi conferida.

Se apenas a Constituição Federal pode estabelecer iniciativa legislativa exclusiva, enquanto diploma organi zado advindo do poder constituinte originário, os di plomas organizativos das unidades federadas, por serem diplomas editados no exercício do poder constituin te derivado, não podem ampliar ou reduzir as hipóte ses de iniciativa exclusiva, sob pena de inconstituciona lidade, por desrespeito ao princípio norteador de todo o processo legislativo: o da independência e da har monia entre os Poderes do Estado.

Outrossim, do exame sistémico da CF conclui-se que, no que diz respeito à iniciativa, a regra geral é a da iniciativa comum ou concorrente, sendo que as competên cias privativas que o Texto Constitucional arrola fi guram como exceções constitucionalmente previstas.

Temos, portanto, que aquelas normas-matriz da CF - normas fundamentais - '... que explicitam as valorações políticas fundamentais do legislador constituinte, normas que contém as decisões políticas fundamentais que o constituinte acolheu no documento constitucional' (SILVA, José Afonso da. In: Curso de Direito Constitucional Positivo. 59 ed., São Paulo, Revista dos Tribu nais, 1989, p. 84), têm eficácia plena a aplicabilidade imediata para todas as esferas de governo.

Assim sendo, constituindo a iniciativa legislativa prin cípio estabelecido pela CF, '... esse processo não pó de sofrer inovações, segundo a esfera em que é previs to; seja no âmbito federal, estadual ou municipal, a regra há de ser a mesma, e as exceções estabelecidas pela CF, simetricamente, deverão ser atendidas' (STF, Rp n°- 1.010-PR, sessão plenária, maioria de votos, re lator: Ministro Xavier de Albuquerque. In: REVISTA TRIMESTRAL DE JURISPRUDÊNCIA 91, fev. 1980, p. 403).

Destarte, transpondo-se para o nível municipal, por simetria, os dispositivos constitucionais reguladores da iniciativa legislativa, temos que são de iniciativa pri vativa do Prefeito Municipal os projetos de lei que importem na criação de cargos, funções ou empregos públicos, na Administração direta ou autárquica, ou que aumentem sua remuneração (art. 61, § 1°, II, 'a'), os projetos de lei sobre organização administrativa (ar tigo 61 , § 1 °-, II, ' e' ) , matéria orçamentária (art. 165), sobre o regime jurídico dos servidores públicos muni cipais e provimento dos cargos (art. 61, §1°-, II, 'c').

São, por sua vez, de iniciativa da Mesa da Câmara os proje tos de organização de seus serviços, criação de car gos e respectiva remuneração (art. 51, IV, e art. 52, XIII, da Constituição Federal).

Por via de conseqüência, nos casos em que a iniciativa legislativa cabe igualmente aos Vereadores, à Mesa da Câmara, ao Prefeito e à população - na forma dispos ta pelo art. 29, XI, da CF - estamos frente à inicia tiva comum ou concorrente. Obtém-se a certeza de e _s tar diante da iniciativa comum por exclusão: será con corrente tudo o que não foi atribuído a um titular de terminado, sendo o poder de desencadear o processo le gislativo distribuído entre os órgãos do poder, de acor do com o plexo de competências atribuído a cada um.

Por oportuno, salientamos que, ao dispor sobre o pro cesso legislativo, o texto supremo imprime à expres são 'leis' um sentido muito amplo, sendo empregada em toda a sua extensão, abrangendo tanto as normas gerais como as particulares, em que pese o uso corrente que, ao tratar de ato normativo, nele visualiza tão-só a produção de normas gerais.

No que respeita à competência constitucionalmente as segurada à Câmara Municipal para propor direito novo quanto à sua organização interna (criação e extinção de cargos, fixação e aumento de sua remuneração), sã lientamos não se tratar de um poder ilimitado.

A CF impõe-lhe alguns limites balizadores, quais sejam, aqueles expressos no art. 37, XI - o teto máximo para a remuneração dos servidores municipais são os valo res percebidos como remuneração, em espécie, pelo Pre feito; no art. 37, XII - os vencimentos pagos pelo Poder Legislativo a seus servidores não poderão ser su periores àqueles pagos aos servidores do Executivo, para que seja preservado o princípio da isonomia im presso no texto maior da República. Outrossim, a Cama rã Municipal deverá atentar para a disposição conti da no art. 169 da CF que veda a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de car gos e a alteração de estrutura de carreiras para os servidores públicos se não houver prévia dotação orça mentária suficiente para atender às despesas de pes soal e se houver autorização específica na lei de di retrizes orçamentárias.

A espécie normativa adequada

0 novo Texto Constitucional inscreve em seu art. 2-° a divisão funcional do poder, tão conhecida na forma clássica da separação dos Poderes:

'Art. 2-° - São Poderes da União, independentes e har mônicos entre si, o Legislativo, o Executi vo e o Judiciário'.

0 enunciado de tripartição das funções estatais mante ve, na atual CF, a afirmação tradicional de que tais Poderes são independentes e harmónicos entre si. Apesar da singeleza do Texto, pela sistemática da nova Cons tituição, as funções estatais executivas, legislativas e judiciárias serão exercidas pelos órgãos competentes dos respectivos Poderes constituídos, de forma harmô nica e autónoma.

Ou, na lição de Manuel Gonçalves Ferreira Filho:

'A divisão do poder consiste em repartir o exercício do poder político por vários órgãos diferentes e in dependentes, segundo um critério variável, em geral funcional ou geográfico, de tal sorte que nenhum ór gão isolado possa agir sem ser freado pelos demais. A divisão prescreve o arbítrio, ou ao menos o dificulta sobremodo, porque só pode ocorrer se se der o imprová vel conluio de autoridades independentes' (FERREIRA

Assim, à função de legislar corresponde o Poder Legis lativo; à de administrar, nos termos da lei, correspon de o Executivo; o exercício da função jurisdicional do Estado cabe ao Poder Judiciário.

A ordem, pois, de fixação de tais poderes no Texto Cons titucional não é arbitrária. 0 legislativo, como deten tor da representação popular, encarna mais de perto a soberania nacional, enquanto órgão incumbido de elabo rar leis, às quais ele e os demais Poderes se subme tem; o Executivo, encarregado de administrar o Estado submisso à lei. E o Poder Judiciário, a quem dizer o Direito, aplicando as leis do Estado nos conflitos que lhe são apresentados.

A proibição de delegar atribuições, portanto, encon tra-se implícita e conseqüente na tripartição do pó der, impedindo que as funções típicas de um Poder se jam exercidas por outro. Entretanto, a indelegabilida de das funções, não apresenta tanta rigidez, a ponto de atingir as funções atípicas de cada Poder, diante das necessidades inerentes ao seu próprio funcionamen to e administração.

No que respeita às atribuições do Poder Legislativo, o Texto Constitucional extremou as competências que ne cessitam da sanção do Executivo daquelas em que a par ticipação executiva não é exigida. De fato, a preocu pação do constituinte foi a de restaurar a dignidade do Legislativo dotando o Congresso Nacional de meios que lhe permitam exercer suas prerrogativas com toda plenitude.

Com efeito, o Texto Constitucional, ao dispor sobre as atribuições do Congresso Nacional, excepciona aquelas matérias para as quais não se exige a sanção presidencial:

Art. 48 - Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para ó especificado nos artigos 49, 51 _e 52, dispor sobre todas as matérias de competên cia da União, especialmente sobre...' (grifamos).

Entretanto, o constituinte não definiu quais os atos que seriam veiculados por resolução, ou, em outras pa lavras, quais as matérias que independem da sanção do Executivo.

Contudo, se analisarmos os itens dos artigos 49, 51 e 52 da CF, verificaremos que eles atribuem ao Congres so, à Câmara dos Deputados ou ao Senado Federal, pri vativamente, 'resolver', 'autorizar' ou 'permitir', 'proceder', o que nos leva ao entendimento de que ' . . . só a menção desses verbos já mostra que está em face de questões sobre as quais o constituinte quis deixar a decisão última ao Congresso' (FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. In: ob. cit., p. 186).

Essas hipóteses, por via de conseqüência, dão azo à edição de normas individuais, que se consubstanciam em 'decretos legislativos' ou 'resoluções' , destinados a regulamentar matéria de interesse interno (político ou administrativo) das Casas legislativas.

Sobre essas matérias de competência exclusiva do Legislativo federal (art. 49) ou de cada uma de suas Casas (arts. 51 e 52), por conseguinte, não cabe a normatividade abstrata, característica da lei propriamente dita.

No que respeita à questão específica objeto da presen te consulta - criação dos cargos necessários aos ser viços da Câmara Municipal - por consistir em matéria de interesse interno do Legislativo e no exercício de sua função atípica de administração, a normatização far-se-á por meio de resolução.

Transpondo-se, por simetria, para o âmbito municipal as disposições constitucionais reguladoras da matéria e na esteira do constitucionalista Michel Temer, ao tratar das resoluções: 'A iniciativa cabe aos membros do Congresso Nacional, na forma estabelecida regimentalmente.
A discussão das resoluções, se dá no interior da Casa Legislativa que deve expedi-la. A votação levará em conta, para aprovação, manifestação favorável da maioria simples. Não há sanção por tratar-se de matéria privativa, ora
do Senado, ora do Congresso Nacional. A promulgação é efetivada pela Mesa da Casa Legislativa que a expedir ou quando se tratar de resolução do Congresso Nacional pela Mesa do Senado Federal.

Publica-a a Casa Legislativa de onde emanou' (In: Elementos de Direito Constitucional. 69 ed., São Paulo, Revista dos Tribunais, 1989, p. 156).

Isto posto, podemos concluir que, para aquelas matérias que independem de manifestação do Executivo - através da sanção ou do veto - arroladas nos arts. 49, 51 e 52 da CF, entre as quais se inclui a fixação e a alteração dos vencimentos dos servidores do Legislativomunicipal, a competência é atribuída constitucionalmente à Mesa da Câmara Municipal, com exclusividade, devendo a propositura consubstanciar-se em um projeto de resolução, que, uma vez aprovada, deverá ser publicada pelo Presidente da Câmara Municipal, em facedos princípios norteadores de toda a Administração Pública, expressos no 'caput' do art. 37 da Constituição Federal".

Finalmente, cabe salientar que a consulta oriunda de ... não questionou a possibilidade de mudança em sua Lei Orgânica, ou ainda, se o dispositivo é o que melhor atende os princípios da harmonia _e independência dos Poderes, limitando-se a questionar qual a espécie normativa cabível àquele caso específico (Município). Evidente que é oportuna a reforma daquele estatuto municipal, competindo, contudo, à Edilidade local o juízo último da providência, nos termos constitucionais e da Lei Orgânica Municipal.

É o parecer.

São Paulo, 31 de outubro de 1994.

Norton A. F. Moraes
OAB/SP: 91.966
CONSULTOR JURÍDICO DO CONLICITAÇÃO