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RECURSOS NOS TRIBUNAIS DE CONTAS
O duplo grau de jurisdição como princípio
de índole processual. Considerações introdutórias.
O duplo grau de jurisdição, como princípio de direito processual,
tem por escopo assegurar à parte ou interessado, a revisão
do julgado que em seu desfavor foi proferido em grau inferior.
É, no dizer de Nelson Nery Júnior e Rosa Maria Andrade Nery
[1], um postulado de índole constitucional, consectário
do devido processo legal, consistindo na possibilidade de
impugnar-se a decisão judicial, que seria reexaminada pelo
mesmo ou outro órgão de jurisdição. Pressupõe, assim, a
prolação de um decisum que, desagradando ou desatendendo
a qualquer das partes envolvidas, enseja a possibilidade
de que venha a ser por ela requerida a reavaliação das questões
debatidas com vista a obter eventualmente a correção da
conclusão que reputa indesejada e contrária ao seu interesse.
A teoria geral dos recursos acolhe, todavia,
não só o princípio do duplo grau de jurisdição como instrumento
de regulamentação das diversas espécies recursais encontradas
no direito processual. Adota, outrossim, diversos outros
princípios que se apresentam como fundamentais à interposição,
recepção, processamento e conhecimento dos recursos nas
diversas áreas e ramos do direito.
A taxatividade, delimita as espécies recursais,
informando quais são os recursos possíveis. A singularidade
impõe o dever de que se compatibilize a espécie recursal
utilizada ao tipo e natureza da decisão prolatada. A fungibilidade
possibilita que se venha a admitir como adequado o recurso
interposto com diversa denominação, embora revestido dos
requisitos da espécie cabível e que, por decorrência de
dúvida razoável, não foi corretamente interposta. A reformatio
in pejus veda a prolação de decisão desfavorável ao interesse
da parte recorrente, limitando a atuação da esfera ad quem
que não pode agravar a situação daquele que interpôs o recurso.
Tais princípios visam, é certo, ordenar
o processamento e orientar a apreciação pela instância ad
quem de recursos que eventualmente venham a ser interpostos
pelos interessados no curso do processo que lhes é respeitante,
devendo, justamente por isso, estenderem-se a qualquer esfera
onde se deva, por meio de processo regular, deliberar acerca
de interesses de terceiros imputando-lhe responsabilidade
ou absolvendo-o de qualquer cominação.
Não há, pois, como negar-se a aplicação
de tais princípios fundamentais, consagrados na teoria geral
dos recursos, às espécies que são previstas e adotadas na
esfera dos Tribunais de Contas.
Pressupostos de admissibilidade
Necessário consignar, no entanto, que o
processamento de cada uma das espécies recursais, vincula-se
necessariamente à observância de determinados pressupostos
de admissibilidade. Observar-se-á, pois, indispensavelmente,
o cabimento da espécie recursal, a legitimidade, o interesse
para recorrer, a tempestividade, assim como o pagamento
das custas processuais respectivas, identificadas como preparo
na via recursal.
Tais pressupostos são examinados a apriori,
antes mesmo de que se avalie o mérito da pretensão deduzida
em sede de recurso. Não preenchidas adequadamente, exsurge,
em decorrência, a inviabilidade de conhecimento do recurso
e avaliação do mérito da postulação que nele se achava contida.
Ao interessado não é dado, pois, no contexto
ora examinado, olvidar tais aspectos e deixar de realizar
prévia verificação de que os pressupostos de admissibilidade
alusivos à espécie recursal interposta foram atendidos,
pena de ver precluso o seu direito.
O sistema recursal no âmbito do Tribunal de Contas da União
A Lei Orgânica do Tribunal de Contas da
União (Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992) reserva, a
partir do seu art. 31, um conjunto de dispositivos que visam
a regular, na esfera dessa Corte, os recursos que podem
ser interpostos pelo interessado com o escopo de alcançar
a reavaliação de decisões por ela prolatadas.
Dá início ao disciplinamento do tema, explicitando
que "em todas as etapas do processo de julgamento de contas
será assegurado ao responsável ou interessado ampla defesa"
(art. 31), indicando, a seguir, as espécies recursais de
que se pode valer a parte ou interessado para o efeito de
requerer o reexame de decisões que lhe digam respeito.
Ao regular o assunto, consigna que de decisão
proferida em processo de tomada ou de prestação de contas,
cabem recursos de reconsideração, embargos de declaração
ou de revisão (art. 32), impondo-se, em relação a todos
eles, o respeito aos pressupostos básicos de conhecimento.
Há, outrossim, determinação expressa quanto àquele que se
refere à tempestividade da interposição, a respeito do qual
se determina que "não se conhecerá de recurso interposto
fora do prazo, salvo em razão da superveniência de fatos
novos na forma prevista no regimento interno" (art. 32,
parágrafo único).
Das espécies recursais e de seu cabimento
A Lei Orgânica do TCU, conforme anteriormente
visto, contempla três espécies recursais, visando a assegurar
a ampliação do direito de defesa. O recurso de reconsideração,
os embargos de declaração e o recurso de revisão, cada um
deles com hipóteses de cabimento delimitada pela própria
norma e com efeitos – devolutivo e suspensivo - nela
previstos.
Ao referir-se ao recurso de reconsideração
em seu art. 33, estabelece, de início, que terá efeito suspensivo,
devendo ser dirigido e apreciado por quem houver proferido
a decisão recorrida, na forma estabelecida no regimento
interno. Esclarece, outrossim, que deverá ser formulado
por escrito e poderá ser deduzido uma só vez, pelo responsável
ou interessado, ou pelo Ministério Público junto ao Tribunal.
O prazo para a interposição desse recurso é de quinze (15)
dias, contados na forma prevista no art. 30 [2] da Lei Orgânica.
Os embargos de declaração, como ordinariamente
são previstos na lei processual civil, cabem nesse âmbito
para permitir a correção de obscuridade, omissão ou contradição
da decisão recorrida (art. 34).
O prazo de interposição que em lei se prevê
é de dez (10) dias, devendo ser deduzidos por escrito. Tanto
podem ser opostos pelo interessado, como pelo Ministério
Público junto ao Tribunal (art. 34, § 1°). Defere a lei
a essa espécie recursal o efeito suspensivo tanto em relação
ao cumprimento da decisão atacada, quanto em relação ao
prazo para a interposição de outros recursos eventualmente
cabíveis na situação examinada.
O recurso de revisão, destina-se a atacar
decisão definitiva [3] e deve ser dirigido ao Plenário da
Corte, não detendo efeito suspensivo (art. 35). A sua interposição,
pelo interessado ou por membro do Ministério Público junto
ao TCU, dar-se-á por escrito, por uma só vez, observando-se,
para esse fim e efeito o prazo de cinco (5) anos. As matérias
que por meio dele podem ser debatidas são: I - em erro de
cálculo nas contas; II - em falsidade ou insuficiência de
documentos em que se tenha fundamentado a decisão recorrida;
III - na superveniência de documentos novos com eficácia
sobre a prova produzida.
Ainda cuidando do recurso de revisão, estatui
a norma em comento que da decisão que der provimento a recurso
de revisão ensejará a correção de todo e qualquer erro ou
engano apurado (art. 35, parágrafo único).
Estas são, pois, as espécies recursais
que a Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União individualiza,
em um primeiro momento, em seção específica, onde concentra
a regulamentação que a elas é aplicável. Mas não se esgotam
nelas os recursos previstos na aludida norma, como se perceberá
a seguir.
Do Pedido de Reexame
Em capítulo voltado a regular o exercício
da fiscalização a cargo do Tribunal, inscreve a Lei Orgânica
mais uma espécie recursal a ser utilizada em situações específicas.
Trata-se do pedido de reexame, regulado no art. 48 da norma
em referência.
Tem cabimento esse recurso quando se pretender
atacar decisões relacionadas a atos sujeitos a registro
[4] perante aquela Corte de Contas, assim como quando se
referirem à fiscalização de atos e contratos [5].
A esse recurso se confere efeito suspensivo,
recomendando seja processado conforme as regras fixadas
para o recurso de reconsideração (art. 33). Deve, portanto,
ser interposto por escrito no prazo de quinze (15) dias,
pelo interessado ou membro do Ministério Público.
É, portanto, mais uma hipótese de recurso
que cabe na esfera da Colenda Corte de Contas, embora, de
forma pouco didática, esteja regulado em capítulo e seção
diversos daquele destinado à regulamentação das espécies
recursais anteriormente examinadas.
RECURSOS CABÍVEIS PERANTE O TCU
Recurso de Reconsideração
15 dias – art. 33
Embargos de Declaração
10 dias – art. 34
Recurso de Revisão
5 anos – art. 35
Pedido de Reexame
15 dias – art. 48
Notas do texto:
[1] "Código de Processo Civil Comentado" – 3ª ed.
– São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 1997 –
p. 712.
[2] "Art. 30. Os prazos referidos nesta
lei contam-se da data: I - do recebimento pelo responsável
ou interessado: a) da citação ou da comunicação de audiência;
b) da comunicação de rejeição dos fundamentos da defesa
ou das razões de justificativa; c) da comunicação de diligência;
d) da notificação; II - da publicação de edital no Diário
Oficial da União, quando, nos casos indicados no inciso
anterior, o responsável ou interessado não for localizado;
III - nos demais casos, salvo disposição legal expressa
em contrário, da publicação da decisão ou do acórdão no
Diário Oficial da União."
[3] "Art. 10. A decisão em processo de
tomada ou prestação de contas pode ser preliminar, definitiva
ou terminativa. (...) § 2° Definitiva é a decisão pela qual
o Tribunal julga as contas regulares, regulares com ressalva,
ou irregulares."
[4] "Art. 39. De conformidade com o preceituado
nos arts. 5°, inciso XXIV, 71, incisos II e III, 73 in fine,
74, § 2°, 96, inciso I, alínea a, 97, 39, §§ 1° e 2° e 40,
§ 4°, da Constituição Federal, o Tribunal apreciará, para
fins de registro ou reexame, os atos de: I - admissão de
pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta,
incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo poder
público, executadas as nomeações para cargo de provimento
em comissão; II - concessão inicial de aposentadoria, reformas
e pensões, bem como de melhorias posteriores que tenham
alterado o fundamento legal do respectivo concessório inicial."
[5] "Art. 41. Para assegurar a eficácia
do controle e para instruir o julgamento das contas, o Tribunal
efetuará a fiscalização dos atos de que resulte receita
ou despesa, praticados pelos responsáveis sujeitos à sua
jurisdição, competindo-lhe, para tanto, em especial: I -
acompanhar, pela publicação no Diário Oficial da União,
ou por outro meio estabelecido no regimento interno: a)
a lei relativa ao plano plurianual, a lei de diretrizes
orçamentárias, a lei orçamentária anual e a abertura de
créditos adicionais; b) os editais de licitação, os contratos,
inclusive administrativos, e os convênios, acordos, ajustes
ou outros instrumentos congêneres, bem como os atos referidos
no art. 38 desta lei; II - realizar, por iniciativa própria,
na forma estabelecida no regimento interno, inspeções e
auditorias de mesma natureza que as previstas no inciso
I do art. 38 desta lei; III - fiscalizar, na forma estabelecida
no regimento interno, as contas nacionais das empresas supranacionais
de cujo capital social a União participe, de forma direta
ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; IV - fiscalizar,
na forma estabelecida no regimento interno, a aplicação
de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio,
acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado,
ao Distrito Federal ou a Município."
Airton Rocha Nóbrega
Advogado no Distrito Federal
Professor da Universidade Católica de Brasília
- UCB
e da Escola Brasileira de Administração Pública
-EBAP/FGV
Advocacia Contenciosa, Consultoria e Assessoria Jurídicas
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