Como
viabilizar o financiamento do vultoso esforço de investimento
em infra-estrutura que será requerido nos próximos
anos no País? Trata-se de questão intrincada que
agora vem recebendo merecida atenção em Brasília.
Na semana passada, o governo anunciou o que considerou ser um
passo importante no equacionamento dessa questão. Um
projeto de lei que institui normas gerais para a criação
de parcerias público privada nas três esferas de
governo. Ter colocado a iniciativa em discussão pública
foi uma sábia decisão. De fato, há espaço
para aprimoramento.
É preciso ter em conta, em primeiro lugar, que o cerne
da proposta - a garantia pelo governo de um mínimo de
rentabilidade em investimentos de retorno baixo ou paticularmente
incerto - é uma idéia bastante velha. No Brasil,
tem pelo menos 150 anos. Em 1852, quando Pedro II ainda era
um jovem monarca, o governo imperial promulgou legislação
que assegurava retorno mínimo de 5% ao ano a investimentos
em ferrovias. Em muitos casos a rentabilidade garantida chegou
a 7%, à medida que governos provinciais se dispuseram
a conceder estímulos adicionais. Ainda no século
19, esse mesmo esquema de incentivo foi utilizado em outras
áreas. Em 1875, por exemplo, foi aplicado a um programa
de modernização do setor açucareiro no
Nordeste, que previa a construção de uma rede
de engenhos centrais, que introduziriam tecnologia mais avançada
e assegurariam mercado a pequenos produtores de cana. Programa
que, apesar da rentabilidade assegurada pelo governo, acabou
sendo um completo fracasso. Cem anos depois, em meados da década
de setenta do século passado, a idéia de garantia
de rentabilidade mínima pelo governo havia sido completamente
abandonada. Os esquemas de parceria público-privada tinham
assumido outros formatos. De um lado, havia o modelo do terço.
Empresas em que o governo se associava ao capital estrangeiro
e ao capital privado nacional. De outro, tinha-se o BNDES, pronto
a subscrever ações de empresas privadas e a conceder
empréstimos de longo prazo com teto de correção
monetária de 20% ao ano.
Ser a idéia velha não é razão para
que seja descartada. Muitas das melhores idéias em economia
são até mais velhas do que essa. Mas é
importante ter em mente que não se trata em absoluto
de um ovo de Colombo, como parecem sugerir manifestações
que vem sendo feitas sobre o tema. Ao tentar ressuscitar a idéia,
o governo deveria fazer bom uso do alentado catálogo
de erros, distorções e insucessos que marcaram
sua aplicação no passado.
Em segundo lugar, é preciso perceber com clareza que
a oferta pelo governo de garantia de rentabilidade mínima
em projetos de investimento equivale a emissão de dívida
pública. Ao se comprometer com tal garantia, o governo
está assumindo um passivo, que tem de ser devidamente
contabilizado, mesmo que seu caráter contingente possa
exigir análise de risco adequada e contabilização
mais elaborada. O esquema não parece ser, portanto, saída
fácil para ampliar a capacidade de investimento de Estados
e municípios que já se debatem com endividamento
excessivo.
Tampouco
é fácil perceber como o artifício de conceder
as garantias através de novas empresas estatais, ou de
fundos astreados com imóveis e outros ativos públicos
subutilizados, permitirá ampliar de forma significativa
a capacidade de mobilização de investimentos de
Estados e municípios já excessivamente endividados.
A menos, claro, que tais esquemas de intermediação
se convertam em subterfúgios para escamotear o que equivaleria,
em última análise, a ampliações
indevidas de passivo dos governos subnacionais, sob olhos complacentes
das autoridades federais. O que, sim, pode ser propiciado pela
oferta de garantias através de fundos especialmente criados
para esse fim, é um mecanismo mais transparente, que
permita que fique claramente delimitada a ampliação
do passivo do setor público em decorrência da concessão
deste tipo de incentivo.
Por último, há a questão da qualidade das
garantias oferecidas. Na longa história de utilização
desse incentivo, são recorrentes os casos nos quais o
setor público acabou enfrentando dificuldades para honrar
o compromisso assumido. Para evitar problemas desse tipo, o
projeto contempla a idéia de se conferir aos pagamentos
envolvidos no cumprimento das garantias "precedência
em relação às demais obrigações
contratuais contraídas pela Administração
Pública". Mesmo à luz dos padrões
mais recentes de responsabilidade fiscal, é difícil
evitar certo ceticismo quanto à eficácia dessa
solução.
Basta ter em conta o que ocorreu com o pagamento de precatórios
estaduais nos últimos anos. O que a legislação
previa, no caso de dívidas judiciais, é que o
Estado seria obrigado a inscrever o débito no orçamento
para que fosse pago no exercício seguinte. O não
pagamento poderia dar margem a intervenção federal.
Difícil imaginar critério de precedência
mais rigoroso do que esse. E o que ocorreu? Embora a maior parte
das dívidas judiciais não tenha sido paga, não
houve intervenção em qualquer Estado. Quando,
em 2000, a situação parecia insustentável,
o Congresso, pressionado pelos governadores e pelo Judiciário,
simplesmente aprovou emenda constitucional permitindo o refinanciamento
das dívidas judiciais pelo prazo de 10 anos. Ter essa
experiência tão recente em mente pode ajudar a
injetar mais realismo político na busca de soluções
alternativas, que talvez permitam equacionar de outra forma
a questão da qualidade das garantias.
* Rogério
L. Furquim Werneck, economista, doutor pela Universidade
Harvard, é professor titular do
Departamento de Economia da PUC-Rio.
