Congresso pode mudar processo orçamentário

Claudia Safatle - Está em curso um movimento, no Congresso Nacional, para fazer uma mudança radical no processo orçamentário. Há propostas para elaboração de uma nova lei (em substituição à lei nº 4.320, de março de 1964); para a extinção do Tribunal de Contas da União (TCU) e criação de uma auditoria-geral eminentemente técnica; para estipular prazo de vigência das receitas e despesas vinculadas; para frear o poder discricionário do Executivo de contingenciar o orçamento, entre diversas outras questões polêmicas envolvendo, ainda, a própria tramitação do projeto de lei no Congresso. O que se pretende é ter o orçamento sancionado o mais próximo possível do executado.

Nesta semana deve ser instalada uma comissão mista composta de 10 deputados e 5 senadores, para iniciar as discussões. O deputado Paulo Bernardo (PT-PR), que presidiu a comissão que elaborou o Orçamento Geral da União de 2005, será o representante do PT na nova comissão e preparou uma lista de problemas e sugestões, colhidas ao longo de vários anos como membro da comissão.

No governo, já se começa a falar na necessidade de uma nova lei que, nos moldes da Lei de Responsabilidade Fiscal, trate do gasto público. Seria a "Lei da Qualidade do Gasto", sugere o secretário do Tesouro Nacional, Joaquim Levy. A lei 4.320, que rege a elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, Estados e Municípios, data de 1964 e de lá para cá muita coisa mudou. Naquela época, sequer havia o conceito de responsabilidade fiscal. "Em algum momento teremos que atualizá-la", avisa o secretário.

O deputado propõe que o orçamento seja "impositivo" e não apenas autorizativo, mas as despesas discricionárias seriam de execução obrigatória "desde que atingida a meta fiscal nominal prevista na Lei de Diretrizes Orçamentárias, e ficando vedada a possibilidade de elevação da meta sem que seja alterada a LDO".

A opção pelo conceito de meta nominal, e não a primária, decorre do fato de que a primeira considera a conta de juros da dívida pública. Paulo Bernardo entende que o debate, no Congresso, deva ser mais centrado nos dados nominais, para que a discussão possa ser mais abrangente, envolvendo a taxa de juros e os demais fatores que afetam o endividamento público.

Previsto na LDO, até hoje não foi criado o Conselho de Gestão Fiscal, nem definidos os limites de endividamento da União, embora dois projetos de lei relativos a esses temas tramitem no Congresso sem que o governo tenha manifestado qualquer interesse de aprovação. O deputado do PT propõe que a tramitação seja agilizada.

Hoje, mais de 80% do orçamento é vinculado, ou seja, são receitas que têm destinação legal garantida para financiar despesas pré-determinadas, como educação, ciência e tecnologia, entre outras. Estas devem, segundo o deputado, ter prazo de vigência, permitindo, assim, revisões de mérito. Acabar com as vinculações, que engessam a gestão orçamentária, é um velho desejo do governo.

A extinção do TCU e sua substituição por uma auditoria-geral seria a forma de redefinir o órgão de controle externo, trocando-o por um sistema mais ágil e de caráter técnico. Os ministros do TCU são indicações políticas, o cargo é vitalício e para levar adiante denúncias de irregularidades no Orçamento, por exemplo, é preciso que estas sejam submetida ao plenário do Tribunal. O parlamentar sugere a criação de um novo órgão de controle externo, que funcione como uma agência reguladora, com escolhas técnicas para as diretorias e mandados definidos.

Esses são alguns dos aspectos listados por Paulo Bernardo. Há diversos outros, mais ligados à eficiência do orçamento e à tramitação do projeto de lei orçamentária no Congresso. Por exemplo, ele sugere acabar com as emendas de bancadas, aumentar as individuais e manter as de comissões. Há parlamentares, porém, que acham que a solução é acabar com a Comissão Mista de Orçamento. O projeto de lei tramitaria pelas comissões normais da Casa.

Com esse leque de propostas encaminhadas ao presidente do Senado, Renan Calheiros (PMDB-AL), Paulo Bernardo espera que o debate, na comissão mista, não se restrinja a mudanças na Comissão Mista de Orçamento ou sua extinção, mas que, de fato, "coloque a mão nos problemas".

Ele acha que a discussão sobre a substituição da lei nº 4.320 deveria começar nesta Legislatura, para que uma nova legislação que balize o gasto público já esteja em vigor em 2007. Já há, inclusive, um projeto de lei complementar, de nº 135, na Comissão de Constituição e Justiça da Câmara, com esse fim, desde 1996.

O secretário do Tesouro Nacional tem uma idéia diferente. Para se chegar à elaboração de uma Lei da Qualidade do Gasto, ele entende que seria mais produtivo testar, por uns três a quatro anos, o monitoramento do programa-piloto recém aprovado pelo corpo técnico do Fundo Monetário Internacional (FMI) e o que o governo vai aprender com as Parcerias Público-Privadas (PPPs) e com o trabalho que vem sendo feito na área das licitações. Só depois, com mecanismos mais eficientes de implementação e de monitoramento desses projetos - o que tem que ser montado pelo governo - é que se chegaria a uma proposta de reforma da lei, "com base em práticas já testadas", explica Levy.

Mesmo com concepções distintas - e esse é um assunto controverso e polêmico por natureza - o fato é que tanto no Congresso quanto no Executivo já se discute a necessidade de reformulação do processo orçamentário. Seria o início do fim da prática que dura há décadas, onde o governo finge que elabora e o Congresso finge que aprova o orçamento da União. Na realidade, ele é gerenciado na base do contingenciamento (ou corte de verbas) que o Planejamento e a Fazenda fazem e o Tesouro Nacional executa. Nesse meio, o Palácio do Planalto faz, da liberação de verbas, o mecanismo para obtenção de maioria no Congresso.

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